새해 주변국 정세 전망❷
2024년 한미관계: 현안과 전망
이 상 현 세종연구소 소장
2023년 한미관계 평가
윤석열 정부 들어 한미관계는 과거 그 어느 시기보다 더욱 견실하고 안정적인 것으로 평가된다. 2023년 한미관계에서 가장 중요한 두 가지 성공은 동맹 70주년 한미정상회담과 캠프데이비드 한·미·일 정상회담을 꼽을 수 있다. 취임 이후 윤석열 정부는 2023년 3월 한일정상회담, 4월 한미정상회담, 5월 히로시마 G7 정상회담, 7월 리투아니아 빌니우스의 나토 정상회의, 그리고 8월 캠프 데이비드에 이르기까지 굵직굵직한 외교 행보를 이어왔다. 캠프 데이비드 3국 정상회담은 윤석열 정부가 그동안 추구해온 ‘자유의 연대’ 정상외교의 일단락을 긋는 회담이라 평가할 수 있다.
2023년 4월 27일 워싱턴에서 개최된 한미동맹 70주년 기념 정상회담 공동성명 서문에는 자유, 법치, 인권의 보편적 가치를 공유하는 가치동맹의 지향점을 담았고, ▲글로벌 포괄적 전략동맹, ▲인도태평양 지역에서의 협력 확대 ▲굳건한 양국 공조 강화 등 세 분야별로 각 분야에서 양국 협력의 진전을 위한 합의사항을 포함하고 있다. 이 정상회담을 통해 한미동맹은 ‘가치동맹’의 주춧돌 위에 5대 분야의 동맹, 즉 안보동맹/경제동맹/기술동맹/문화동맹/정보동맹의 다섯 개 기둥이 자리잡게 된 것으로 평가된다.
함께 채택된 워싱턴 선언은 양국간 협의체인 핵협의그룹(Nuclear Consultative Group, NCG)을 신설하여 확장억제를 강화하는 한편, 한국은 NPT 규범을 준수하고 자체 핵무장 옵션을 포기한다는 것이 핵심 내용이다. NCG 설립등을 통해 “한국형 확장억제”를 구체화함으로써 미 확장억제 실행력을 과거와 질적으로 다른 수준으로 강화한 것으로 평가된다. NCG는 앞으로 한미간 핵운용 관련 공동기획과 실행을 중심으로 운용되는 실질적인 협의체가 될 것으로 예상된다. 기존 확장억제전략협의체(EDSCG)가 핵과 재래식 전력을 포함한 포괄적이고 전반적인 확장억제에 관한 것이라면 NCG는 ‘핵 운용’ 관련 사안에만 집중해서 논의한다는 것이 특징이다.
뒤이어 8월 18일에 열린 캠프데이비드 한·미·일 정상회담의 성과는 세 가지 중요한 문건에 반영돼 있다. 3국 정상 공동성명인 캠프데이비드 정신(The Spirit of Camp David)에서 3국 협력의 비전과 방향성을 제시한 바, 모든 영역과 인도-태평양 지역과 그 너머에 걸쳐 3국 협력을 확대하고 공동의 목표를 새로운 지평으로 높이기로 약속했다. 캠프데이비드 원칙(Camp David Principles)에서는 한·미·일 협력의 구체적인 지침을 제공하고 3국간 파트너십 및 인도-태평양 지역과 그 너머에 대한 공동의 비전을 확인했다. 3국협의 강화 공약(Commitment to Consult)은 공동의 이익과 안보에 영향을 미치는 지역적 도전, 도발, 그리고 위협에 대한 우리 정부의 대응을 조율하기 위하여, 각국 정부가 3자 차원에서 서로 신속하게 협의하도록 할 것을 공약했다.
캠프데이비드 정상회담은 한·미·일 3국간 정상회담을 포함한 고위급 협의 정례화, 안보협력 강화, 인도태평양 지역 협력 확대, 경제 및 기술협력 심화, 글로벌 보건 및 인적교류 협력 등 광범위한 내용을 담고 있다. 윤 대통령은 공동기자회견 모두 발언에서 캠프데이비드 회담이 한·미·일 안보협력의 제도적 기반을 구축한 것으로 평가한 바 있다. 실상 한·미·일 3국 안보협력은 미국의 동아시아 전략에서 오랜 숙원이었다. 미국은 한국, 일본과 모두 동맹 관계에 있으나 한일간 과거사 문제, 동북아 정세 대응 기조 차이 등의 문제로 인해 한·미·일 3국간 협력은 그동안 제한적인 형태로 진행돼온 것이 현실이다. 한·미·일 협력에서 한일은 항상 ‘약한 고리’라는 평가를 면하지 못해왔고, 그동안 아세안 정상회의 등 3국정상이 모두 참석하는 다자 무대에서 약식 혹은 사이드 이벤트로 열리던 한·미·일 정상회의가 별도로 열린 것 자체가 큰 의미를 갖는다.
이와 같이 2023년 한미관계는 동맹 70주년 정상회담과 캠프데이비드 한·미·일 정상회담을 통해 더욱 굳건한 기반위에 서게 되었다. 윤석열 정부는 과거 정부와 달리 미국 및 서구세계와의 ‘가치’에 기반한 연대를 확고히 하는 한편, 우크라이나 전쟁이나 대만 문제, 남중국해 등 주요 국제문제에 대해 뚜렷한 목소리를 내기 시작했다. 국제적으로 이러한 윤 정부의 외교안보 스탠스에 대해 긍정적인 평가가 우세하다. 특히 미래지향적 관점에서 한일관계를 주도적으로 개선한 것은 매우 긍정적인 변화라고 평가된다. 미국은 항상 한·미·일 3자협력을 긍정적으로 평가하고 성사되기를 희망해왔으며, 단기적인 부침에도 불구하고 장기적으로는 한·미·일 관계는 상승곡선을 그릴 것으로 전망된다.
한미관계의 현안과 과제
한미관계는 여전히 굳건하고 흔들리지 않는 동맹이지만 동맹을 둘러싼 국제적 환경은 그리녹녹치 않다. 2024년 글로벌 정세는 파편화와, 진영화, 다양한 리스크가 발화점에서 분출되는 현상이 지속될 것으로 전망된다. 이미 우크라이나 전쟁이 진행 중이고, 여기에 더해 이스라엘-하마스 전쟁, 대만해협-남중국해의 긴장 가능성, 한반도의 위기감 고조 등이 거론된다.
한미동맹이 헤쳐 나가야 할 국제정세는 매우 혼란스럽다. 첫째, 코로나19 팬데믹 이후 심해진 국제체제의 분절화(systemic fragmentation), 혹은 파편화된 국제질서 속에서 모든 국가들이 각자도생해야 하는 각박한 상황이 도래했다. 둘째, 신냉전 진영화 추세가 심화되면서 세계질서가 빠르게 민주주의 대 권위주의 체제의 대립 구도로 재편되고, 각국은 우호적 세력과 결집하고 적대적 세력과 관계를 관리해야 하는 부담을 안게 되었다. 셋째, 글로벌 및 아태지역의 다양한 발화점(flash point)을 둘러싼 돌발사태 가능성이 증대됐다. 이미 우크라이나 전쟁과 이스라엘-하마스 전쟁이 진행 중이고, 그 여파는 인도태평양을 거쳐 동북아까지도 영향을 미칠 전망이다. 이러한 정세 속에서 이러한 국제정세의 변화에 대응해 윤석열 정부는 한국의 가치외교 정체성을 부각시키고, 전략적 모호성보다는 전략적 투명성을 제고하는 방향으로 대응하고 있다. 이를 반영한 것이 ‘자유, 평화, 번영의 글로벌 중추국가’ 외교안보 전략이며 인도태평양 전략이다. 글로벌 중추국가에서 핵심은 세계평화와 번영을 위해 자유·민주·인권 등 핵심 가치를 공유하는 국가들과 연대를 강화하고, 규범에 입각한 공정한 국제협력을 지향한다는 방향을 제시한 것이다. 한국이 독자적으로 발표한 인도태평양 전략도 3대 비전(자유, 평화, 번영의 인태 질서를 추구), 3대 협력 원칙(포용(inclusiveness), 신뢰(trust), 호혜(reciprocity)), 그리고 자유, 평화, 번영 등 분야별 총 9개 중점 추진 과제를 제시하고 있다.
2023년의 성과에 힘입어 당분간 한미관계는 특별한 갈등 요인이나 이견이 발생할 이슈는 적으나, 여러 국제적 충돌지점(우크라이나 전쟁, 이스라엘-하마스 전쟁, 대만 위기 등)을 둘러싼 입장 차이, 미중 전략경쟁이 한국에 미치는 영향(특히 경제안보), 그리고 무엇보다 2024년 여러 선거 결과의 영향에 미리 대비할 필요가 있다. 2024년에는 대만 총통 선거(1월), 한국 총선(4월), 미국 대선(11월) 등 한국의 외교안보에 영향을 미칠 중요한 선거들이 예정돼 있다. 한국 총선에서 다시 여소야대 상황, 특히 압도적 표차로 야당이 승리할 경우, 대통령의 조기 레임덕 현상이 초래되고, 한일관계 및 한·미·일 안보협력 전망이 불투명해진다. 미국 대선에서 트럼프 2기가 실현될 경우 미국의 동맹정책, 경제안보 정책 거의 모두에서 바이든 정부와는 반대 정책이 나타날 것이고, 한미관계에도 부정적 영향이 예상된다.
2024년 한미관계에서 집중해야 할 주요 현안으로는 우선 워싱턴선언 후속 조치로서 확장억제 강화 이행이다. 북한 김정은 위원장은 2024년 새해 신년사를 대신해 노동당 전원회의에서 남북관계가 ‘더 이상 동족관계, 동질관계가 아닌 적대적인 두 국가관계, 전쟁 중에 있는 두 교전국 관계로 완전히 고착됐다’고 강조했다. 또한 김 위원장은 핵무기 사용 등 모든 물리적 수단을 동원해 남조선 영토를 평정하겠다며 대남 군사적 도발을 예고했다. 이는 남북이 더 이상 같은 민족이 아니라 적대적인 ‘국가 대 국가’이며, 더 이상 남과 통일을 논하지 않겠다는 대남 노선의 근본적 방향 전환을 시사한다. 이에 따라 확고한 대북 억지력을 강화하는 것은 시급한 과제가 되었다.
워싱턴선언에서 신설된 한미 핵협의그룹(NCG)는 지난 7월 첫 만남 이후 12월 15일에 2차 회의를 개최했으며, 기존 EDSCG와 한미통합국방협의체도 계속 가동 중이다. 미국은 40년 만에 탄도미사일을 탑재한 유도미사일잠수함(SSGN)의 첫 부산항 방문을 포함해 B-52 폭격기의 한국 최초 착륙, 미 항모전단의 두 차례 방문, 입항 등 미군 전략자산의 순환배치를 더 자주 하겠다는 약속을 잘 이행해왔다. 워싱턴선언에 대한 평가는 지금까지 대체로 긍정적이지만 확장억제를 구체적이고 가시적으로 강화하는 메커니즘을 구축하는 것이 여전히 중요한 과제다. 한국은 북한의 핵사용시 미국에게 핵무기를 사용한 대응을 요구하는 반면, 미국은 핵무기를 포함, ‘신속하고 압도적’ 대응을 말하고 있어, 상황에 따라 재래식 전력으로 대응하는 것이 더 효과적일 수도 있음을 시사한다. 또한 한국은 미국의 핵 계획과 작전에 대해 더 많은 정보와 한국의 더 큰 역할을 요구하고 있어 지속적인 협의가 필요하다.
워싱턴선언의 또 다른 중요한 측면은 한미 원자력 협력에 대해 지니는 함의이다. 한국은 핵무기 개발을 포기하는 대신 원자력의 평화적 이용에 대한 본원적 권리를 확고히 할 것을 요구해야 한다. 즉, 에너지 안보를 위한 핵잠재력 확보를 해야 하는데, 이를 위해선 현행 한미 원자력협력 협정을 다시 개정해서 농축과 재처리 권한을 일본 수준으로 확보해야 한다. 현행 한미원자력협정 하에서는 한국의 원자력 이용 확대에 필수적인 원전연료 농축, 사용후연료 재처리가 불가능 하다는 한계가 있다. 한국은 독자적인 원전연료 농축이 불가능하기 때문에 Urenco, Orano 등 유럽회사와 러시아 로사톰 산하 Tenex사로부터 각 1/3씩 연료를 공급받고 있으며, 중국도 2026년부터 한국에 원전 연료를 공급할 예정이다. 문제는 우크라이나 전쟁 등 국제 지정학적 상황에 따라 원전연료 수급이 매우 불안정해질 가능성이 크다는 점이다. 한국은 향후 에너지 안보 확보라는 차원에서 저농축(4~5%) 우라늄 및 SMR 개발에 필수적인 HALEU(20%) 생산을 위해 농축 권한을 확보하는 것이 중요하다. 뿐만 아니라2030년대 중반부터 원전부지 내 임시저장시설이 점차 포화상태에 이르게 되어 사용후연료를 저장할 곳이 없어지는 난감한 상황이 발생하게 된다. 이 문제를 근본적으로 해결할 방안을 시급히 미국과 협의해야 한다. 사용후연료 재활용 방안인 파이로프로세싱, 혹은 사용후연료 관리를 위한 국제컨소시엄 출범 등 방안을 고려해야 한다. 다만, 한국이 핵잠재력을 공개적으로 추구할 경우 핵무기 개발 의혹을 받을 수 있으므로 핵잠재력이라는 용어 대신 에너지 안보 확보라는 명문으로 원전연료의 안정적 공급, 그리고 사용후 연료의 관리 방안으로서 이를 추진해야 한다.
한·미·일 3국은 최근 북한 핵·미사일 위협을 적극 차단하기 위한 새로운 ‘대북 이니셔티브’를 추진하기로 합의한 바 있다. 이는 북한 미사일 경보정보 공유 등 군사적 대응뿐만 아니라 불법 사이버 범죄 차단, 중국에 맞서는 공급망 협력 등을 통해 대북 안보 리스크를 억제하고 중국과 러시아까지 견제하겠다는 구상이다. 특히 북한의 지속적인 사이버공격 및 불법적인 침해 행위—암호화폐 탈취, 첨단기술 및 의학정보 절취 등—를 막기 위한 사이버안보 노력을 강화할 필요가 있다.
경제안보 협력도 매우 중요하다. 미국의 자국 이익 위주 정책인 ‘America First’ 정책으로 인해 한국을 비롯한 미국의 동맹국들이 피해를 보는 사례가 자주 발생하고 있다. 대표적인 사례로 바이든 행정부의 인플레감축법(IRA) 여파로 한국산 자동차 기업들이 피해를 보거나 반도체과학법(CHIPS and Science Act)에 의거해 미, 일, 대만과 반도체 첨단기술 협력을 강화할 경우 한국은 중국 시장에서 불가피하게 불이익을 볼 우려가 커진다.
정책적 고려 사항
2024년 한미관계를 안정적으로 관리하기 위해서는 몇 가지 정책적 고려 사항을 검토할 필요가 있다. 포스트-팬데믹 시대에 한국에게 필요한 것은 안보·경제의 자강력 강화와 동시에 다양한 불확실성에 대비한 탄력성 및 회복력 강화이다. 이를 위해서는 한미동맹의 공조에 더하여 한국과 비슷한 유사입장(like-minded) 국가들과의 협력 및 네트워크 강화가 매우 긴요하다.
첫째, 북한의 무모한 도발을 확고히 억지하기 위해서는 한·미 및 한·미·일 안보협력을 더욱 확고히 제도화할 필요가 있다. 또한 국제질서가 진영화로 재편되는 것이 추세라면 한·미·일 3국 협력을 정례화하는 한편, 한·일 양자협력을 지속가능한 플랫폼으로 제도화하는 방안을 지속적으로 추구해야 한다. 한·일 공히 국내정치적 이유로 한일관계 부침을 겪었던 그간의 경험을 감안하면 한·일 차기 정부에서도 이런 협력이 이어질 수 있도록 하는 것이 중요하다. 2024년 선거의 영향을 최소화하는 것도 중요하다. 한·미·일 3국의 국내정치적 변수를 극복하려면 한·미·일 협력에 대한 각국의 국내적 지지를 최대한 확보해야 하며, 지속가능한 어젠다를 발굴하고 협력의 내실을 다지는 것이 중요하다.
둘째, 한국 외교의 가치 정체성과 전략적 투명성 증대로 인해 ‘가치와 체제가 다른(less likeminded)’ 국가들, 특히 중·러로부터의 후폭풍에 대비해야 한다. 한국이 글로벌 웨스트와 협력을 강화하더라도 한국에게 글로벌 이스트는 여전히 중요한 시장이다. 미중 전략경쟁이 악화되면 한국과 중·러와의 관계도 경색될 것이다. 우크라이나 전쟁 이후 한국이 대러시아 제재에 동참하면서 러시아도 한국을 비우호국으로 지정했다. 따라서 향후 중·러에 대해 가치와 시장을 구분해서 접근하는 혜안이 필요한 때이며, 특히 중국의 경제 강압외교에 대비할 필요가 있다.
셋째, 한국이 글로벌 웨스트와 연대할수록 북·중·러 연대도 강화되는 건 불가피하며, 그로인한 한반도 위기관리의 중요성도 증대될 것이다. 지난 7월 27일 북한의 소위 ‘전승절’(정전협정체결일) 70주년 행사는 핵·미사일 정책에 일체 변화가 없다는 사실과 북·중·러 밀착 연대를 내외에 적극 과시한 것으로 평가된다. 전승절 열병식에 세르게이 쇼이구 러시아 국방부 장관과 리훙중 중국 전국인민대표대회 상무위원회 부위원장이 참석한 것은 북·중·러 연대가 고착되고 있음을 시사하며, 이는 한반도의 긴장 완화 및 위기관리가 더욱 중요해짐을 의미한다.
넷째, 파편화된 질서 속에서 진영화가 동시에 나타나는 혼란스런 국제질서 속에서 외교가 할 일은 리스크 분산이 핵심 과제이다. 가치와 국익 사이에서 이를 어떻게 믹스한 국가전략을 펼칠 것인지에 대한 판단 기준을 마련해야 한다. 중국과의 디커플링 대신 디리스킹을 선언한 유럽의 고민도 같은 맥락에서 나온 것이라 할 수 있다. 외적인 경제적 충격이나 경쟁국의 정치·경제적 압박으로부터 견딜 수 있는 국가와 사회의 탄력성(resilience)을 어떻게 키울지도 중요한 과제이다. 한국과 비슷한 처지인 유사입장 국가들과의 협력도 더욱 중요해졌다.
새해 주변국 정세 전망❷
2024년 한미관계: 현안과 전망
이 상 현 세종연구소 소장
2023년 한미관계 평가
윤석열 정부 들어 한미관계는 과거 그 어느 시기보다 더욱 견실하고 안정적인 것으로 평가된다. 2023년 한미관계에서 가장 중요한 두 가지 성공은 동맹 70주년 한미정상회담과 캠프데이비드 한·미·일 정상회담을 꼽을 수 있다. 취임 이후 윤석열 정부는 2023년 3월 한일정상회담, 4월 한미정상회담, 5월 히로시마 G7 정상회담, 7월 리투아니아 빌니우스의 나토 정상회의, 그리고 8월 캠프 데이비드에 이르기까지 굵직굵직한 외교 행보를 이어왔다. 캠프 데이비드 3국 정상회담은 윤석열 정부가 그동안 추구해온 ‘자유의 연대’ 정상외교의 일단락을 긋는 회담이라 평가할 수 있다.
2023년 4월 27일 워싱턴에서 개최된 한미동맹 70주년 기념 정상회담 공동성명 서문에는 자유, 법치, 인권의 보편적 가치를 공유하는 가치동맹의 지향점을 담았고, ▲글로벌 포괄적 전략동맹, ▲인도태평양 지역에서의 협력 확대 ▲굳건한 양국 공조 강화 등 세 분야별로 각 분야에서 양국 협력의 진전을 위한 합의사항을 포함하고 있다. 이 정상회담을 통해 한미동맹은 ‘가치동맹’의 주춧돌 위에 5대 분야의 동맹, 즉 안보동맹/경제동맹/기술동맹/문화동맹/정보동맹의 다섯 개 기둥이 자리잡게 된 것으로 평가된다.
함께 채택된 워싱턴 선언은 양국간 협의체인 핵협의그룹(Nuclear Consultative Group, NCG)을 신설하여 확장억제를 강화하는 한편, 한국은 NPT 규범을 준수하고 자체 핵무장 옵션을 포기한다는 것이 핵심 내용이다. NCG 설립등을 통해 “한국형 확장억제”를 구체화함으로써 미 확장억제 실행력을 과거와 질적으로 다른 수준으로 강화한 것으로 평가된다. NCG는 앞으로 한미간 핵운용 관련 공동기획과 실행을 중심으로 운용되는 실질적인 협의체가 될 것으로 예상된다. 기존 확장억제전략협의체(EDSCG)가 핵과 재래식 전력을 포함한 포괄적이고 전반적인 확장억제에 관한 것이라면 NCG는 ‘핵 운용’ 관련 사안에만 집중해서 논의한다는 것이 특징이다.
뒤이어 8월 18일에 열린 캠프데이비드 한·미·일 정상회담의 성과는 세 가지 중요한 문건에 반영돼 있다. 3국 정상 공동성명인 캠프데이비드 정신(The Spirit of Camp David)에서 3국 협력의 비전과 방향성을 제시한 바, 모든 영역과 인도-태평양 지역과 그 너머에 걸쳐 3국 협력을 확대하고 공동의 목표를 새로운 지평으로 높이기로 약속했다. 캠프데이비드 원칙(Camp David Principles)에서는 한·미·일 협력의 구체적인 지침을 제공하고 3국간 파트너십 및 인도-태평양 지역과 그 너머에 대한 공동의 비전을 확인했다. 3국협의 강화 공약(Commitment to Consult)은 공동의 이익과 안보에 영향을 미치는 지역적 도전, 도발, 그리고 위협에 대한 우리 정부의 대응을 조율하기 위하여, 각국 정부가 3자 차원에서 서로 신속하게 협의하도록 할 것을 공약했다.
캠프데이비드 정상회담은 한·미·일 3국간 정상회담을 포함한 고위급 협의 정례화, 안보협력 강화, 인도태평양 지역 협력 확대, 경제 및 기술협력 심화, 글로벌 보건 및 인적교류 협력 등 광범위한 내용을 담고 있다. 윤 대통령은 공동기자회견 모두 발언에서 캠프데이비드 회담이 한·미·일 안보협력의 제도적 기반을 구축한 것으로 평가한 바 있다. 실상 한·미·일 3국 안보협력은 미국의 동아시아 전략에서 오랜 숙원이었다. 미국은 한국, 일본과 모두 동맹 관계에 있으나 한일간 과거사 문제, 동북아 정세 대응 기조 차이 등의 문제로 인해 한·미·일 3국간 협력은 그동안 제한적인 형태로 진행돼온 것이 현실이다. 한·미·일 협력에서 한일은 항상 ‘약한 고리’라는 평가를 면하지 못해왔고, 그동안 아세안 정상회의 등 3국정상이 모두 참석하는 다자 무대에서 약식 혹은 사이드 이벤트로 열리던 한·미·일 정상회의가 별도로 열린 것 자체가 큰 의미를 갖는다.
이와 같이 2023년 한미관계는 동맹 70주년 정상회담과 캠프데이비드 한·미·일 정상회담을 통해 더욱 굳건한 기반위에 서게 되었다. 윤석열 정부는 과거 정부와 달리 미국 및 서구세계와의 ‘가치’에 기반한 연대를 확고히 하는 한편, 우크라이나 전쟁이나 대만 문제, 남중국해 등 주요 국제문제에 대해 뚜렷한 목소리를 내기 시작했다. 국제적으로 이러한 윤 정부의 외교안보 스탠스에 대해 긍정적인 평가가 우세하다. 특히 미래지향적 관점에서 한일관계를 주도적으로 개선한 것은 매우 긍정적인 변화라고 평가된다. 미국은 항상 한·미·일 3자협력을 긍정적으로 평가하고 성사되기를 희망해왔으며, 단기적인 부침에도 불구하고 장기적으로는 한·미·일 관계는 상승곡선을 그릴 것으로 전망된다.
한미관계의 현안과 과제
한미관계는 여전히 굳건하고 흔들리지 않는 동맹이지만 동맹을 둘러싼 국제적 환경은 그리녹녹치 않다. 2024년 글로벌 정세는 파편화와, 진영화, 다양한 리스크가 발화점에서 분출되는 현상이 지속될 것으로 전망된다. 이미 우크라이나 전쟁이 진행 중이고, 여기에 더해 이스라엘-하마스 전쟁, 대만해협-남중국해의 긴장 가능성, 한반도의 위기감 고조 등이 거론된다.
한미동맹이 헤쳐 나가야 할 국제정세는 매우 혼란스럽다. 첫째, 코로나19 팬데믹 이후 심해진 국제체제의 분절화(systemic fragmentation), 혹은 파편화된 국제질서 속에서 모든 국가들이 각자도생해야 하는 각박한 상황이 도래했다. 둘째, 신냉전 진영화 추세가 심화되면서 세계질서가 빠르게 민주주의 대 권위주의 체제의 대립 구도로 재편되고, 각국은 우호적 세력과 결집하고 적대적 세력과 관계를 관리해야 하는 부담을 안게 되었다. 셋째, 글로벌 및 아태지역의 다양한 발화점(flash point)을 둘러싼 돌발사태 가능성이 증대됐다. 이미 우크라이나 전쟁과 이스라엘-하마스 전쟁이 진행 중이고, 그 여파는 인도태평양을 거쳐 동북아까지도 영향을 미칠 전망이다. 이러한 정세 속에서 이러한 국제정세의 변화에 대응해 윤석열 정부는 한국의 가치외교 정체성을 부각시키고, 전략적 모호성보다는 전략적 투명성을 제고하는 방향으로 대응하고 있다. 이를 반영한 것이 ‘자유, 평화, 번영의 글로벌 중추국가’ 외교안보 전략이며 인도태평양 전략이다. 글로벌 중추국가에서 핵심은 세계평화와 번영을 위해 자유·민주·인권 등 핵심 가치를 공유하는 국가들과 연대를 강화하고, 규범에 입각한 공정한 국제협력을 지향한다는 방향을 제시한 것이다. 한국이 독자적으로 발표한 인도태평양 전략도 3대 비전(자유, 평화, 번영의 인태 질서를 추구), 3대 협력 원칙(포용(inclusiveness), 신뢰(trust), 호혜(reciprocity)), 그리고 자유, 평화, 번영 등 분야별 총 9개 중점 추진 과제를 제시하고 있다.
2023년의 성과에 힘입어 당분간 한미관계는 특별한 갈등 요인이나 이견이 발생할 이슈는 적으나, 여러 국제적 충돌지점(우크라이나 전쟁, 이스라엘-하마스 전쟁, 대만 위기 등)을 둘러싼 입장 차이, 미중 전략경쟁이 한국에 미치는 영향(특히 경제안보), 그리고 무엇보다 2024년 여러 선거 결과의 영향에 미리 대비할 필요가 있다. 2024년에는 대만 총통 선거(1월), 한국 총선(4월), 미국 대선(11월) 등 한국의 외교안보에 영향을 미칠 중요한 선거들이 예정돼 있다. 한국 총선에서 다시 여소야대 상황, 특히 압도적 표차로 야당이 승리할 경우, 대통령의 조기 레임덕 현상이 초래되고, 한일관계 및 한·미·일 안보협력 전망이 불투명해진다. 미국 대선에서 트럼프 2기가 실현될 경우 미국의 동맹정책, 경제안보 정책 거의 모두에서 바이든 정부와는 반대 정책이 나타날 것이고, 한미관계에도 부정적 영향이 예상된다.
2024년 한미관계에서 집중해야 할 주요 현안으로는 우선 워싱턴선언 후속 조치로서 확장억제 강화 이행이다. 북한 김정은 위원장은 2024년 새해 신년사를 대신해 노동당 전원회의에서 남북관계가 ‘더 이상 동족관계, 동질관계가 아닌 적대적인 두 국가관계, 전쟁 중에 있는 두 교전국 관계로 완전히 고착됐다’고 강조했다. 또한 김 위원장은 핵무기 사용 등 모든 물리적 수단을 동원해 남조선 영토를 평정하겠다며 대남 군사적 도발을 예고했다. 이는 남북이 더 이상 같은 민족이 아니라 적대적인 ‘국가 대 국가’이며, 더 이상 남과 통일을 논하지 않겠다는 대남 노선의 근본적 방향 전환을 시사한다. 이에 따라 확고한 대북 억지력을 강화하는 것은 시급한 과제가 되었다.
워싱턴선언에서 신설된 한미 핵협의그룹(NCG)는 지난 7월 첫 만남 이후 12월 15일에 2차 회의를 개최했으며, 기존 EDSCG와 한미통합국방협의체도 계속 가동 중이다. 미국은 40년 만에 탄도미사일을 탑재한 유도미사일잠수함(SSGN)의 첫 부산항 방문을 포함해 B-52 폭격기의 한국 최초 착륙, 미 항모전단의 두 차례 방문, 입항 등 미군 전략자산의 순환배치를 더 자주 하겠다는 약속을 잘 이행해왔다. 워싱턴선언에 대한 평가는 지금까지 대체로 긍정적이지만 확장억제를 구체적이고 가시적으로 강화하는 메커니즘을 구축하는 것이 여전히 중요한 과제다. 한국은 북한의 핵사용시 미국에게 핵무기를 사용한 대응을 요구하는 반면, 미국은 핵무기를 포함, ‘신속하고 압도적’ 대응을 말하고 있어, 상황에 따라 재래식 전력으로 대응하는 것이 더 효과적일 수도 있음을 시사한다. 또한 한국은 미국의 핵 계획과 작전에 대해 더 많은 정보와 한국의 더 큰 역할을 요구하고 있어 지속적인 협의가 필요하다.
워싱턴선언의 또 다른 중요한 측면은 한미 원자력 협력에 대해 지니는 함의이다. 한국은 핵무기 개발을 포기하는 대신 원자력의 평화적 이용에 대한 본원적 권리를 확고히 할 것을 요구해야 한다. 즉, 에너지 안보를 위한 핵잠재력 확보를 해야 하는데, 이를 위해선 현행 한미 원자력협력 협정을 다시 개정해서 농축과 재처리 권한을 일본 수준으로 확보해야 한다. 현행 한미원자력협정 하에서는 한국의 원자력 이용 확대에 필수적인 원전연료 농축, 사용후연료 재처리가 불가능 하다는 한계가 있다. 한국은 독자적인 원전연료 농축이 불가능하기 때문에 Urenco, Orano 등 유럽회사와 러시아 로사톰 산하 Tenex사로부터 각 1/3씩 연료를 공급받고 있으며, 중국도 2026년부터 한국에 원전 연료를 공급할 예정이다. 문제는 우크라이나 전쟁 등 국제 지정학적 상황에 따라 원전연료 수급이 매우 불안정해질 가능성이 크다는 점이다. 한국은 향후 에너지 안보 확보라는 차원에서 저농축(4~5%) 우라늄 및 SMR 개발에 필수적인 HALEU(20%) 생산을 위해 농축 권한을 확보하는 것이 중요하다. 뿐만 아니라2030년대 중반부터 원전부지 내 임시저장시설이 점차 포화상태에 이르게 되어 사용후연료를 저장할 곳이 없어지는 난감한 상황이 발생하게 된다. 이 문제를 근본적으로 해결할 방안을 시급히 미국과 협의해야 한다. 사용후연료 재활용 방안인 파이로프로세싱, 혹은 사용후연료 관리를 위한 국제컨소시엄 출범 등 방안을 고려해야 한다. 다만, 한국이 핵잠재력을 공개적으로 추구할 경우 핵무기 개발 의혹을 받을 수 있으므로 핵잠재력이라는 용어 대신 에너지 안보 확보라는 명문으로 원전연료의 안정적 공급, 그리고 사용후 연료의 관리 방안으로서 이를 추진해야 한다.
한·미·일 3국은 최근 북한 핵·미사일 위협을 적극 차단하기 위한 새로운 ‘대북 이니셔티브’를 추진하기로 합의한 바 있다. 이는 북한 미사일 경보정보 공유 등 군사적 대응뿐만 아니라 불법 사이버 범죄 차단, 중국에 맞서는 공급망 협력 등을 통해 대북 안보 리스크를 억제하고 중국과 러시아까지 견제하겠다는 구상이다. 특히 북한의 지속적인 사이버공격 및 불법적인 침해 행위—암호화폐 탈취, 첨단기술 및 의학정보 절취 등—를 막기 위한 사이버안보 노력을 강화할 필요가 있다.
경제안보 협력도 매우 중요하다. 미국의 자국 이익 위주 정책인 ‘America First’ 정책으로 인해 한국을 비롯한 미국의 동맹국들이 피해를 보는 사례가 자주 발생하고 있다. 대표적인 사례로 바이든 행정부의 인플레감축법(IRA) 여파로 한국산 자동차 기업들이 피해를 보거나 반도체과학법(CHIPS and Science Act)에 의거해 미, 일, 대만과 반도체 첨단기술 협력을 강화할 경우 한국은 중국 시장에서 불가피하게 불이익을 볼 우려가 커진다.
정책적 고려 사항
2024년 한미관계를 안정적으로 관리하기 위해서는 몇 가지 정책적 고려 사항을 검토할 필요가 있다. 포스트-팬데믹 시대에 한국에게 필요한 것은 안보·경제의 자강력 강화와 동시에 다양한 불확실성에 대비한 탄력성 및 회복력 강화이다. 이를 위해서는 한미동맹의 공조에 더하여 한국과 비슷한 유사입장(like-minded) 국가들과의 협력 및 네트워크 강화가 매우 긴요하다.
첫째, 북한의 무모한 도발을 확고히 억지하기 위해서는 한·미 및 한·미·일 안보협력을 더욱 확고히 제도화할 필요가 있다. 또한 국제질서가 진영화로 재편되는 것이 추세라면 한·미·일 3국 협력을 정례화하는 한편, 한·일 양자협력을 지속가능한 플랫폼으로 제도화하는 방안을 지속적으로 추구해야 한다. 한·일 공히 국내정치적 이유로 한일관계 부침을 겪었던 그간의 경험을 감안하면 한·일 차기 정부에서도 이런 협력이 이어질 수 있도록 하는 것이 중요하다. 2024년 선거의 영향을 최소화하는 것도 중요하다. 한·미·일 3국의 국내정치적 변수를 극복하려면 한·미·일 협력에 대한 각국의 국내적 지지를 최대한 확보해야 하며, 지속가능한 어젠다를 발굴하고 협력의 내실을 다지는 것이 중요하다.
둘째, 한국 외교의 가치 정체성과 전략적 투명성 증대로 인해 ‘가치와 체제가 다른(less likeminded)’ 국가들, 특히 중·러로부터의 후폭풍에 대비해야 한다. 한국이 글로벌 웨스트와 협력을 강화하더라도 한국에게 글로벌 이스트는 여전히 중요한 시장이다. 미중 전략경쟁이 악화되면 한국과 중·러와의 관계도 경색될 것이다. 우크라이나 전쟁 이후 한국이 대러시아 제재에 동참하면서 러시아도 한국을 비우호국으로 지정했다. 따라서 향후 중·러에 대해 가치와 시장을 구분해서 접근하는 혜안이 필요한 때이며, 특히 중국의 경제 강압외교에 대비할 필요가 있다.
셋째, 한국이 글로벌 웨스트와 연대할수록 북·중·러 연대도 강화되는 건 불가피하며, 그로인한 한반도 위기관리의 중요성도 증대될 것이다. 지난 7월 27일 북한의 소위 ‘전승절’(정전협정체결일) 70주년 행사는 핵·미사일 정책에 일체 변화가 없다는 사실과 북·중·러 밀착 연대를 내외에 적극 과시한 것으로 평가된다. 전승절 열병식에 세르게이 쇼이구 러시아 국방부 장관과 리훙중 중국 전국인민대표대회 상무위원회 부위원장이 참석한 것은 북·중·러 연대가 고착되고 있음을 시사하며, 이는 한반도의 긴장 완화 및 위기관리가 더욱 중요해짐을 의미한다.
넷째, 파편화된 질서 속에서 진영화가 동시에 나타나는 혼란스런 국제질서 속에서 외교가 할 일은 리스크 분산이 핵심 과제이다. 가치와 국익 사이에서 이를 어떻게 믹스한 국가전략을 펼칠 것인지에 대한 판단 기준을 마련해야 한다. 중국과의 디커플링 대신 디리스킹을 선언한 유럽의 고민도 같은 맥락에서 나온 것이라 할 수 있다. 외적인 경제적 충격이나 경쟁국의 정치·경제적 압박으로부터 견딜 수 있는 국가와 사회의 탄력성(resilience)을 어떻게 키울지도 중요한 과제이다. 한국과 비슷한 처지인 유사입장 국가들과의 협력도 더욱 중요해졌다.